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主權、國家與台灣之關係

◎ 許慶雄

一、 主權概念與要素

主權與國家是一體的兩面,國家才能擁有主權,提及主權必須以國家為主體才有意義。現代國家必然是主權國家,國家一定擁有主權,主權一定是形容國家,兩者是不可切割的。提到主權若與國家無關,那就不是「主權」而是「權力」,不應使用主權一詞來形容。

主權過去一直被認為是抽象的概念,或是有爭論的概念,但是經過公法學者幾百年的研究,已逐漸成為實際且具體的概念。(1)﹑主權是國家權力作用的總稱。包括統治權、領土支配權、行政權、司法權、立法權……等各種各樣的國家權力的總合就是主權。因此絕對不可能有所謂主權可以與治權分開,或有主權沒有行政權等矛盾的說法。(2)﹑主權是最高的國家權力,獨立不受支配的權力。所以主權不可能分享,如果可以分享就必定有一個更高的權力可以支配、分配主權。如此,被分配的就不是主權,反而是主導分配的力量才是主權。因此,所謂「兩岸分享主權」的說法,也是完全誤解主權的本質。(3)﹑主權是國家「所有事務」最後的決定權。這也可以說明為何聯邦國家中,各邦沒有最後的決定權,所以沒有主權,只有聯邦政府有主權。

主權也可以由「範圍」、「性質」、「歸屬」來進一步了解其意義及本質。

(一) 主權的範圍

主權一定有範圍與界限,沒有範圍就不是主權,沒有界限也不能成為主權。因此,主權就是指國家行使統治、支配權力的範圍與界限。國家的對人主權,就是指國家管轄權限所及的全體國民,即使國民到他國旅行,國家仍有對人主權,可以行使外交保護權。國家的領域主權,就是一般所稱的領土主權,是一種空間觀念,在此一特定範圍的空間內,國家的主權可以對內有效作用。

(二) 主權的性質

主權具備有對外不受任何外力制限,是獨立自主的權力;對內則沒有任何權力可以與之對抗,是最優越的權力。現代國際法所規範的國際社會,國與國之間有各種條約必須遵守,國際組織對會員國也多少有拘束力,因此有人誤解國家的主權被外力所制限。然而,國際法的條約都是簽署國之間所達成的「合意」,是國家自願要遵守的合約,並沒有任何外力可以強制國家簽訂條約。國際組織的憲章,也是國家在加入時自願表明要遵守的合意,因此對該組織依憲章所做的決議,國家必須執行,並沒有所謂國際組織可以強制國家的情形。由此可知,主權國家對外仍然是獨立自主,平等與各國往來,並無任何外力可壓制國家。

主權對內應顯示最優越的地位與最高的權力性質。一國之內如果有另一股政治勢力興起,要挑戰主權的最高性,則主權者必須鎮壓之。如果該獨立的政治力挑戰成功,形成另一個可以對抗原主權的新主權,就是分離獨立建立新國家。此時,原來的主權國家必須容忍其分離獨立,才能維護自己主權對內的最高性。

由此可知,主權對外、對內都必須隨時維持其獨立、最高的性質,才是主權。

(三) 主權的歸屬

主權是國家政治運作的最終權力,何者掌握主權,就成為國家的最高權力者或最高機關,也是國家意思的最後決定者。過去主權歸屬君主一個人,就使國家成為君主專制國家,由國王掌握國家的最高權力。社會主義國家主張主權應歸屬農民、工人階級,於是國家成為階級專政國家,農工階級成為國家權力結構的最高核心。民主法治國家,主權應歸屬於國民全體,所以稱之為國民主權。唯有國民掌握國家主權,才是民主法治國家,國家權力的運作才具備正當性、合法性。

由此可知,主權的歸屬決定一個國家的本質,也決定國家的制度與統治型態。現代立憲主義以國民主權為基本原理,才能架構出一個權力分立、民主法制的政府體制,成為一個以保障人權為目的的現代國家。

二、 台灣與主權之關係

一般提及「台灣主權」,例如,日本在舊金山和約放棄台灣主權、台灣主權屬於台灣人民等等,其意義常常被誤解。主權之前加上地名台灣,是指台灣這塊領域應歸屬哪一個國家。例如,釣魚台主權、北方四島主權就是指這些島嶼的歸屬有爭議,有兩個以上國家主張其領域主權。所以若有台灣主權的用語出現,就表明台灣這個島嶼的歸屬是那一國所有,存在著問題或爭議。台灣主權絕非指台灣是國家,「台灣國」擁有台灣主權,因為台灣不是國家名稱。例如,美國是國家,所以日本在舊金山和約放棄美國主權,不可能出現或有任何意義。但是如果指美國是一個民主國家,所以美國主權屬於(主權歸屬)美國國民,那就有意義。

國際法只認定國家才能擁有領域主權,一群人甚至國際組織也不能擁有領域主權。因此所謂的臺灣領域主權屬於臺灣人民的說法,在國際法法理上是無法成立的。國際法上談到領土歸屬的問題,基本上必須由領土主權屬於那一個國家來對應處理。由現代國際法的國家論可以知道,只有國家才能夠擁有領土主權,任何的個人或團體都不可能擁有領土主權。譬如一個富商或一個公司可以買下一座小島,這只是擁有該島在國內法上的所有權,卻不可能擁有對該小島的領土主權;在一座小島上生活的人們也不可能擁有對該小島的領土主權,除非他們宣布脫離該小島的母國,分離獨立建立一個國家,這個國家才能擁有對該小島的領土主權。所以我們可以來看臺灣這塊土地,目前有那些國家主張其對臺灣的領土主權?自第二次世界大戰結束,日本在舊金山和約放棄對臺灣的領土主權之後,只有中國這個「國家」主張其對臺灣的領土主權。不論是目前受國際社會所承認、唯一合法代表中國的中華人民共和國政府;或者是過去代表中國、目前獲得台灣人繼續支持在臺灣統治的中華民國政府,兩者都是代表中國這個「國家」的政府,或是與中國有關的政權。因為世界上只有中國主張對臺灣的領土主權,並沒有其他國家主張對臺灣的領土主權。由此可知,沒有國家跟中國爭奪台灣,所以台灣的主權歸屬中國是沒有爭議的;日本也已放棄,美國也不和中國爭,又有來自中國的舊政權或中華民國政府長期在這塊土地上統治,台灣屬於中國已經沒有爭議。

如果台灣人到現在還沒有建國的意願,只是要再重提台灣的法律地位未定論,再主張台灣是無主地的話。那很簡單,聯合國可以召開大會,通過決議讓中國領有台灣,那時台灣人只好乖乖地被中國統治,也可以輕鬆解決台灣是無主地的問題。而日本也可以再與中國重新訂約,以當時條約內容未臻詳盡為由,重新訂約將日本對台灣的一切權利交還給中國,其最後結果還是使得台灣無法獨立建國。所以,如果把獨立建國的基礎完全放在台灣法律地位未定論,那麼國際社會就可以交由中日合約當事國雙方,或者是聯合國來解決台灣的法律地位問題。如果不去凝聚台灣人民獨立建國的意志,只是一昧的主張台灣是無主地,則台灣獨立建國的合理性就會變的非常的脆弱,台灣人就無法決定自己的命運,只能被別的國家來決定台灣人的命運。所以台灣地位未定論,或主張「台灣主權屬於台灣人民」,並由此推論臺灣已經獨立是不對的。

因此,台灣若宣佈從中國分離獨立成為國家,形容台灣是民主國家,台灣共和國的主權屬於全體台灣人民就有意義。目前台灣並非國家,則「台灣主權屬於台灣人民」或「台灣人民擁有台灣主權」這種說法,就沒有意義。因為國家才能擁有主權,一群人是不能擁有主權。台灣主權的出現只是指出台灣這一塊領域屬於那一個國家,是存在著爭議或不確定。台灣主權的用語存在,只是使台灣成為一塊被動的由其他國家爭論的領土,台灣或台灣人本身並沒有「主權」。

三、 中華民國與主權

中華民國是政府並非國家,所以中華民國是代表中國這一個國家行使主權的政府。1972年以後中華人民共和國政府成為聯合國及國際上大多數國家所承認的中國合法政府,所以中華人民共和國成為可以代表中國行使主權的政府。由此可知,「漢賊不兩立」或兩岸爭邦交國的政府承認,就是在爭取代表中國行使國家主權的合法權利。中國的主權屬於13億中國人,台灣人在維持中華民國的中國舊政府體制之下,只能與大陸13億中國人共同分享中國的國家主權。事實上,中國目前是由中國共產黨一黨專政掌握國家主權,所以主權屬於中國共產黨,並不屬於中國人民,台灣人要分享主權也分不到。

由此可知,在台灣選舉總統,並非行使「主權」,選最高元首。實際上只是地方性事實政府的選舉,台灣沒有主權可以行使,也沒有主權可以出賣。台灣二千三百萬人要站起來宣佈從中國分離獨立,建立台灣共和國之後,才能擁有主權,才能制憲規定主權屬於人民,才能成為人民做主的民主國家。

(作者為淡江大學國際學院亞洲研究所教授)

發表於 2011年

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